中国网/中国发展门户网讯  近年来，新污染物对我国生态系统造成的威胁日益严峻，带来的生态安全风险具有长期性、隐匿性等特征，使得生态环境保护工作必须由“感官性”治理转向“本质性”治理。新污染物治理是我国经济社会高质量发展的必然要求，涉及环境、公共卫生、食品安全、外交履约和国家安全等多个领域。强化新污染物治理将是当前及未来一段时间国家治理工作的重点。2023年12月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》指出，要“提升国家生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力”，“新污染物环境风险得到有效管控”。党的二十届三中全会提出“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”。2025年10月23日，党的二十届四中全会提出“筑牢生态安全屏障”，“深入推进污染防治攻坚”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出“深入推进新污染物治理”。可见，新污染物治理已然迈向深入攻坚期，新污染物风险治理刻不容缓。

我国新污染物的风险治理工作尚处于起步阶段，存在环境行为认知欠缺、治理核心技术缺乏、风险精细化管理不足等问题。为破解新污染物风险治理的难题，系统剖析新污染物风险，深入分析并适当借鉴国际新污染物环境风险管控相关政策，由此构建一个系统、完备的新污染物风险治理体系。

新污染物的风险剖析与我国治理现状

新污染物风险剖析

“新污染物”是指具有持久性、生物蓄积性和毒性，给生态环境或者人体健康带来较大风险，但因环境管理缺位或管控措施不足而游离于有效监管之外的有毒有害化学物质。持久性有机污染物（POPs）、内分泌干扰物（EDCs）、抗生素（antibiotics）和微塑料（microplastics）皆属新型污染物范畴。新污染物的鲜明特点即“新”，表现在2个方面：① 相较于重金属、氮、硫化物等传统污染物，其属“近新”发现；② 随着未知污染物的筛查识别，其种类动态不断“更新”。因此，治理新污染物需充分考虑其带来的新风险。一般而言，新污染物风险可归纳为以下内容（图1）。

生态环境风险。新污染物一般具有极高的稳定性与持久性，可在环境中长期、持续存在。部分新污染物具有半挥发性，具备跨介质传输能力，不仅能够通过大气长距离扩散，还可由生态循环、人类活动等途径向多种环境介质中迁移转化。由于生物累积效应与生物放大作用，新污染物可在生物体内积累并通过食物链传递。一旦达到有害浓度阈值，轻则扰乱其正常的生长发育和代谢功能，重则影响生态系统的结构与功能，带来生态结构风险。

人体健康风险。新污染物在人体内难以代谢，若长期暴露，对人体系统及器官造成损害。其亦可影响人体新陈代谢、免疫功能及内分泌调节等路径，诱发各种疾病。这些毒性效应具有滞后性，短期内不易显现，随时间推移危害将逐渐凸显。若得不到有效治理，新污染物将会严重威胁公众的生命健康安全。

社会安全风险。新污染物造成的实质性损害通常是长期低浓度暴露累积的结果，当其在环境中的积累超过承载阈值时，或可引发生态灾难和公众健康危机。现行监测项目未能全面覆盖新污染物，无法充分掌握环境中新污染物的实际赋存情况，溯源工作将异常困难，污染源识别、责任主体确定，以及追责的难度也随之增加，公众的追责诉求可能转向政府组织，进而诱发经济社会问题，甚至引发突发性事件，使生态安全风险扩张为社会安全风险。综上，新污染物风险具有复合性，可引发系统性安全危机，新污染物风险治理势在必行。

我国新污染物治理现状

近年来，我国积极融入国际合作并制定本土法规，已初步构建起化学品管理框架。《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants）和《鹿特丹公约》（Rotterdam Convention）在我国正式生效，标志着我国更为深入地参与到全球危险化学品治理体系中。《危险化学品安全管理条例》《中华人民共和国监控化学品管理条例》《新化学物质环境管理登记办法》和《新化学物质危害评估导则》（HJ/T 154—2004）等行政法规和技术性文件的出台，为化学品管理提供了基本的制度保障与技术指南。《优先评估化学物质筛选技术导则》（HJ 1229—2021）以我国化学物质环境管理目标为导向，系统规范优先评估化学物质的筛选框架，提出需优先关注的危害与暴露条件，明确数据收集信息及风险评估技术，确定筛选的基本原则。《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》采用危害识别、剂量效应评估、暴露评估和风险表征的国际通用“四步法”模式，构建了我国化学物质环境风险评估体系。但从整体上看，尽管部分政策已经出台，但尚未形成全面、系统的风险管理体系。我国化学品环境管理政策和技术还处于初始阶段。因此，在传统的监管治理模式基础上，构建一套新型的新污染物风险治理模式，更为全面、系统、科学地评估和管理新污染物，是实现新污染物风险治理能力跃升的关键。

美国和欧盟新污染物风险管控经验及启示

化学物质管控政策

美国。美国于1976年颁布了《有毒物质控制法》（Toxic Substances Control Act，TSCA），2016年修订为《21世纪化学物质安全法案》（Lautenberg Chemical Safety for the 21st Century Act），从优先排序、风险评估和风险管理3个环节，要求美国国家环境保护局（EPA）全面审查化学品，进行风险的优先级排序，依据科学风险评估标准进行系统性评估，明确其“不合理风险”，实施全生命周期管理。《安全饮用水法》（Safe Drinking Water Act）以候选污染物清单（Contaminant Candidate List）和未受管制监管污染物监测规则（Unregulated Contaminant Monitoring Rule）2种机制预防饮用水中的新兴污染物。在战略层面，EPA成立了全氟化合物（PFAS）专门委员会，制定并发布了《PFAS战略路线图：EPA 2021—2024年行动承诺》（PFAS Strategic Roadmap: EPA’s Commitments to Action 2021-2024），以研究、严格和整治为核心，以生命周期管理、源头控制、责任追究、技术信息补缺，以及保护弱势群体为手段实施管理策略，致力于减少PFAS的潜在风险。

欧盟。《水框架指令》（Water Framework Directive）建立监测候选清单和“优先物质”清单，动态管理水体中潜在的新污染物，候选清单每2年更新1次。以《化学品注册、评估、授权和限制法规》（Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals）为核心，辅以《欧盟物质与混合物分类、标签及包装法规》（Regulation on Classification, Labeling and Packaging，CLP）和《持久性有机污染物法规》（Regulation on Persistent Organic Pollutants），建立化学物质管理法规体系。对于“高关注物质”（Substance of Very High Concern），充分考虑经济和技术的可行性。战略层面，欧盟于2020年10月14日发布《实现无毒环境的可持续发展的化学品战略》（Chemicals Strategy for Sustainability Towards a Toxic-Free Environment），推动化学品向安全、可持续方向转型。其核心包括：① 推动安全且可持续的化学品开发；② 强化法律框架和监管力度；③ 从单一化学品监管转向分类监管；④ 提升化学品数据的透明度和可获得性；⑤ 制定通用标准和风险评估工具，促进全球化学品治理。

化学物质环境风险筛查技术

美国。美国依据TSCA工作计划（TSCA Work Plan）构建2种筛选方案。① TSCA工作计划筛选方法。该方法包括单指标评分体系和多指标评分体系。单指标体系初步筛选化学物质，若指标达到预设标准，则在确定具体用途后将其纳入备选清单，并采用多指标评分法进行综合评价。多指标评分体系主要涵盖危害效应指标，暴露评分指标以及环境归趋指标。依据得分情况，将其划分为高风险化学物质，以及候选收集信息物质，进一步调查潜在风险。② 高优先级评估化学物质筛选方法。包括近期方法与长期方法：近期方法侧重于建立快速筛选程序，区分化学品的高低优先级类别；长期方法评价指标则涵盖暴露、生态危害、遗传毒性、易感人群风险、持久性与生物累积性等。最后通过矩阵法拟合得出各化学品的总得分，对风险进行精细化分级。

欧盟。欧盟通过定量评估环境和人体健康的暴露风险，对化学品进行优先排序，主要依托3种筛查方法：① 欧盟风险分级方法（EU Risk Ranking Method），通过计算环境评分和人体健康评分，定量评估化学品的暴露与危害效应；② 共同体滚动行动计划（Community Rolling Action Plan），以风险管理为导向，构建涵盖危害、暴露和风险特征的指标体系；③ 综合监测与模型优选方法（Combined Monitoring-based and Modelling-based Priority Setting Scheme），该方法依据监测数据和模型估算得到暴露值，并依据水环境的直接危害、间接危害与环境健康危害得到危害效应评分。

化学品环境风险评估技术

美国。美国依据TSCA法提出了系统性风险评估流程。① 在设定评估范围阶段，要求构建描述化学物质基本特性、生产使用条件及其与生态环境和人体健康相互作用的模型，可阐明化学品在不同场景下的使用特征，为研判其引发明显危害的场景提供科学依据。② 在危害评估环节，依据危害识别和剂量—效应数据，构建化学品暴露危害预测模型，明确暴露与危害之间的定量关系。③ 在暴露评估阶段，通过采集合理、有效的数据，定量估算特定场景下的化学品暴露浓度；对监测缺乏数据的部分运用模型计算方法科学估算。④ 在风险表征阶段，整合评价各环节获得的危害和暴露信息，综合性研判风险，确保风险表征具备充分的科学依据。⑤ 在风险确定阶段，基于风险表征结果，明确在特定暴露条件下化学品是否构成“不合理风险”，以确定后续风险监管的实施。

欧盟。欧盟化学品风险评估采用“商值法”，其流程主要分为4个阶段。① 危害识别阶段，依据现有环境危害数据对化学物质进行初步危害评价，缺失数据依托(Q)SAR模型进行估算。② 剂量—效应评估阶段，确定不同环境介质中化学物质的无效应浓度（PNEC）水平。③ 暴露评估阶段，针对化学品全生命周期中可能涉及的暴露情景，采用局部、区域和大陆3个空间尺度建立环境暴露场景，结合释放因子、物料衡算和模型估算，定量推算出预测环境浓度（PEC）。④ 风险表征阶段，通过比较各环境单元中的PEC与PNEC，计算风险表征比率（RCR），从而判断在特定暴露情景下化学物质是否构成不合理风险。

对我国新污染物风险治理的启示

有效的风险治理在于切断每条致使危害发生的因果关系链条。然而，提升切断因果关系链条的能力，不应仅单纯强化“阻断”效能，唯有同步提升因果关系链条清晰度，方能实现风险预防。因此，结合域外经验，以强化“阻断效能”与提升因果关系链条清晰度为导向，可以从4个方面开展新污染物风险治理。

搭建新污染物风险管控信息平台。数据的准确度是分析新污染物风险因果关系链条的前置基础。我国新污染物风险管理存在数据缺失的问题，限制其筛查评估的准确性和风险管控的高效性。应建立健全新污染物信息调查制度，依托大数据、物联网等技术，统计整合新污染物环境、经济社会数据，搭建共享平台，打破信息壁垒，提升风险监测预警效能。

加强经济社会影响评估，健全评估机制。新污染物在经济社会中具有不可替代性，以及潜在安全风险。因此，应着眼于新污染物的经济社会影响，全面审视其经济社会层面的风险、效益与价值，做好成本收益分析，并实施管控治理。

强化技术赋能，提升风险管控能力。开展基础研究，研发新污染物识别与源解析技术，探究其环境归趋、迁移及转化机制，可实现环境风险的溯源与精准研判。借助环境社会学、环境经济学等理论方法，以及机器学习、深度学习等新兴技术，深入推进风险防控科学化、精准化、规范化，可纵向加深新污染物风险因果关系链条认知的清晰度。

提倡风险法治，实施分类管理。美国和欧盟化学品管理重点已转向风险防控，明确物质的优先监管顺序，针对性应对新污染物风险。构建整体性、系统性的新污染物风险预防法治制度，推动制定筛查及风险分级标准，构建动态更新的管控清单，有效保障环境、社会与经济的多重安全。

我国新污染物风险治理体系的构建路径

立足国情，依据国内相关制度规范，借鉴域外化学品管控经验，探索构建涵盖数据体系、筛查体系、风险评估体系和管理体系的“四位一体、四维协同”的新污染物环境风险治理体系（图2）。

新污染物数据体系，旨在建立标准化数据采集方法与跨部门协同机制，综合运用各类分析方法与手段，借助预测模型弥补数据缺口，构建包含新污染物环境基本数据、全生命周期数据、经济社会数据和互联网大数据等的多源数据网络。保障数据获取的科学性、时效性、准确性、全面性，夯实新污染物筛查、评估、管控之“基座”。

新污染物筛查体系，采用定性与定量相结合的数据分析模式，以危害效应、暴露程度、生产和使用的必要性等指标为靶点，进行多指标综合评分与排序；并依据优先适用原则筛选出需优先关注的新污染物，从而进一步开展风险评估和监测管控工作。

新污染物风险评估体系，以化学物质的多源数据为依托，综合运用各类定性与定量分析方法；以风险识别、量化和预测等手段实现新污染物的环境风险与经济社会风险评估，及时掌握新污染物的潜在威胁，推动风险的有效管控。

新污染物风险监管体系，贯穿新污染物风险管控的全过程。通过健全新污染物风险监管体系，依据筛查及风险评估的结果，对新污染物科学分类，有针对性管控，实现对新污染物的全面、动态管理。

新污染物数据体系

数据体系是新污染物风险管控的基础。以数据需求为指引，采集多源异构数据，满足风险管控的多维数据需求（图3）。新污染物数据源可分为四大类：环境基本数据、全生命周期数据、经济社会数据和互联网大数据。

环境基本数据：① 物质基本数据，包含新污染物基本信息数据与基本属性数据。其中，基本信息数据包括美国化学文摘社（CAS）登记号、分子量、分子式、结构式等化学物质基本信息；基本属性数据包括溶解性、饱和蒸汽压、熔沸点等。② 环境监测数据，包括水、大气、土壤、沉积物等环境介质，以及动物、植物、微生物和人体等生物介质中新污染物的分布情况与实际暴露数据，揭示特定区域（如工业园区、流域）的污染状况。③ 危害数据，包括危害试验数据和危害毒性数据，可从各种文献、官方发布的化学物质风险评估报告，以及其他可获得的技术资料中获得。危害试验数据，包括生物富集系数、半衰期、辛醇-水分配系数等，可用于判定新污染物的物质特性与环境归趋。危害毒性数据，包括毒性、致癌性、致突变性等可用于评估新污染物的毒性效应。

全生命周期数据：① 生产类数据，包括生产过程中的原料来源、工艺流程、包装规格和副产物等信息。② 运输类数据，包括运输过程中涉及的运输路线、储存条件、运输量和储存量等。③ 使用类数据，包括新污染物的行业需求、应用场景、使用量及可能存在的健康风险。④ 废弃类数据，包括废弃阶段的处理方式、回收利用率和应急处置措施等。这4类数据的完善有助于新污染物的风险溯源。

经济社会数据：① 经济类数据，指与新污染物相关的经济数据，包括其产量、进出口量和行业需求等。② 社会类数据，以反映新污染物的社会影响为主，包括应用目的、应用场景和危害案例等。这些数据可揭示大规模生产、使用和废弃的新污染物潜在的经济及社会影响。

互联网大数据，已成为新污染物风险管控中的重要数据来源，其可为新污染物突发性环境和社会事件预测、应急和管理提供情报支撑。基于大数据融合技术，结合地理信息系统（GIS）应用，分析社交平台、健康门户网站、星空(中国)媒体及公共卫生事件等互联网数据，实时识别新污染物相关环境或社会突发事件，迅速定位并监控新污染物的危害区域，为风险管控提供有效的预警信息。

新污染物风险筛查体系

新污染物风险筛查体系建立在新污染物数据体系基础上，通过全面综合分析新污染物的暴露水平、行业应用地位，以及环境与健康危害，进行新污染物风险优先级排序（图4）。

在该体系中，以专家团队经验与人工智能为智慧依托，结合国内外的筛查案例与实践经验，综合运用归纳、演绎等多种分析方法，设计筛查指标，明确筛查标准，构建危害筛查、暴露筛查和经济社会筛查三大核心模块。

危害筛查，从生态环境和人体健康2个方面对新污染物进行危害分级。① 生态环境危害筛查，可识别新污染物对环境及生态系统造成的潜在风险与威胁。以持久性、生物累积性、生物急性毒性等新污染物的各类环境危害特征为筛查指标，识别生态环境的危害风险，进行环境危害等级分类。② 人体健康危害筛查，需评估新污染物对人类健康的潜在危害。筛查指标应当涵盖新污染物的人体毒性、致癌性以及致突变性等。据此，对新污染物的危害进行分级排序。

暴露筛查，基于新污染物环境行为与人体暴露数据，对环境暴露风险进行分级排序。其核心任务是依据新污染物在环境中的分布、迁移和转化过程，包括生产量、使用量、排放因子等指标；结合其在不同环境介质及其在人体介质中的暴露情况，深入分析新污染物的暴露情况和行为特征，并对其环境暴露风险进行优先排序以及等级分类。

经济社会筛查，依托经济社会数据，综合评估新污染物的经济社会风险。基于新污染物在各行业中的产业规模、市场影响、成本效益及社区感知、公众关注度、公众接受度等指标，综合分析其潜在的经济价值与社会影响。同时，利用互联网大数据分析技术，分析其引发经济、社会突发事件的可能性，据此划分经济社会风险等级，为新污染物的经济社会风险评估提供量化依据。

综合以上3类排序结果，科学设定权重比，实现新污染物风险的优先级排序，为后续风险评估与分类管控提供科学依据。

新污染物风险评估体系

依据风险排序结果，对高风险物质进行风险评估。评估结果将协助管理者充分理解风险，确定高风险物质的风险管理策略。包括环境风险评估和经济社会风险评估（图5）。

环境风险评估，按照国际通用的评估模式可分4个部分。① 危害识别。结合更为详细的毒理学数据及使用分布数据，充分考虑新污染物在全生命周期的危害情况，明确环境与健康危害的终点。② 剂量效应评估。利用毒理学数据，依据评估系数、物种敏感分布、相平衡分配等方法推导生态环境和人体健康的有害效应阈值，量化物质的毒性水平及其暴露的剂量效应关系，进而明确剂量效应风险。③ 暴露评估。结合新污染物的生产、使用、排放等实际情况，评估其在环境和人体中的暴露情势。依据不同地区、不同环境介质中新污染物的暴露浓度与基于模型计算的未监测区域新污染物预测浓度，经由数据分析评估其在环境，以及全生命周期中的暴露情势。人体暴露评估则侧重于分析新污染物通过不同途径（如吸入、摄入、皮肤接触等）进入人体的过程及积累，并结合实际暴露量评估其暴露风险。④ 环境风险表征。依据危害识别、剂量效应评估和暴露评估的结果，将新污染物的危害性与暴露风险结合，通过商值法、矩阵法等不同的数学模型和统计方法，量化新污染物的环境和人体健康风险。

经济社会风险评估，包括经济影响评估、社会影响评估和经济社会风险表征3部分。经济社会风险评估应以经济和社会的影响因素为指标，全面评估新污染物的经济社会价值与风险。① 经济影响评估，包括治理成本和经济风险。治理成本评估，重点在于评估禁用某种新污染物的治理成本，包括巨额的替代品研发投入、生态环境修复等直接或间接成本，评估禁用该物质的潜在经济压力。经济风险评估，则侧重于评估新污染物的禁用对相关行业造成的经济冲击。某些关键性物质的禁用可能导致行业崩坏、生产效率下降及产品供应短缺，给就业、税收等多方面带来负面影响，甚至可能引发严重的经济动荡，这也是最终决定如何管控的关键因素。② 社会影响评估，着眼于新污染物的应用价值和社会风险。结合毒性及流行病学等数据，评估新污染物持续使用对社会的负面效应，包括生态健康风险及引起突发性事件发生的可能性。应用价值评估应以该物质的使用领域、替代难度及替代品的市场接受度为指标，评估其对社会产生的价值。例如，某类物质虽具有较高的社会风险，经评估发现其在多行业中均凸显出较高的利用价值，彻底禁用可能导致行业结构失衡等后果，阻碍当下的发展，则禁用与否应酌情考虑。③ 经济社会风险表征，通过运用成本效益分析、风险矩阵法等科学评估手段，对新污染物的经济社会风险进行定性或定量分析，实现风险的可视化呈现，以协助管理者制定更加全面的管控策略。

新污染物风险监管体系

构建以法律政策为依托、以科学的风险分级管理制度为保障的新污染物风险监管体系，是实现生态和谐以及经济社会良好发展的重要举措。图6和7为风险监管体系设计思路。

法治是新污染物风险监管的重要保障。当前，环境法治体系仍侧重于事后的危险防控模式，存在“风险预防”理念不足、上位法缺失的问题。在《中华人民共和国生态环境法典》编纂的时代背景下，新污染物风险法治制度的健全，应贯彻风险预防原则；通过完善化学物质管理综合立法，基于已有立法，依托技术手段，依据科学研究、实际案例，以及相关专家建议，明确新污染物风险防治规定，完善现行环境资源安全相关法律法规。同时，通过开展针对性立法，实现新污染物管控规则与现行法之间的有效衔接，从而在立法层面落实新污染物风险预防的法治理念。此外，有必要进一步健全新污染物相关规章制度，系统推进其调查、登记、筛查、评估及管控等工作，确保其治理全过程有章可循、有据可依，提升新污染物风险治理的科学性、规范性与实效性。

分级管理是新污染物风险监管体系的落脚点。为此，应完善识别系统、制定监管名单、建立检测方法和标准，以及设定限制值，以实现精准管控。新污染物可大致分为3类：生产生活非必需、生产生活必需可替代、生产生活必需暂无替代（图7）。对于生产生活非必需类污染物，应逐步停止使用，具有特殊用途的物质，应向管理部门报备，并确保风险可控。对于生产生活必需但可替代类污染物，则依据其基础数据及生态安全风险评估结果，明确使用底线，对强危害性物质及时替换绿色替代品。对于生产生活必需且暂无替代类污染物，可适当放宽管控标准，但需做好环境评价、应急预案，以及突发性事件处置预案等工作，并加速替代品的研发与落地。

新污染物风险治理是一项复杂的系统性工程。未来的探索和研究应以新污染物风险治理为路径，保障“筛、评、控”体系的标准性、科学性与有效性，积极推动法律与技术两大领域的交融与支撑，深化新污染物风险治理的全面改革，在传统的环境治理制度和经验基础上，开创新型风险治理模式，深入推进新污染物治理，以期新污染物风险治理能够更为紧密地融入生态安全治理的整体布局中，扎实推进国家安全治理体系完善，为持续深入推进污染防治攻坚、建设美丽中国贡献力量。

（作者：李程，中国人民公安大学  环境资源和食品药品犯罪治理研究院、中国人民公安大学  犯罪学学院；王明程，中国人民公安大学  国家安全学院；李春雷，中国人民公安大学  环境资源和食品药品犯罪治理研究院、中国人民公安大学  犯罪学学院。《中国科学院院刊》供稿）